Proposta tributária foca no ICMS unificado
Publicado em:
Mônica Izaguirre
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O governo desistiu de incluir em sua nova proposta de reforma tributária a unificação entre a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ). A idéia original, que chegou a ser anunciada pelo Ministério da Fazenda, no ano passado, era facilitar a vida do contribuinte, já que ambos tributam a renda das empresas. Mas houve recuo para evitar maiores alterações na base de cálculo dos fundos de participação de Estados e de municípios na arrecadação federal (respectivamente FPE e FPM).
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A informação foi dada a representantes desses entes federativos nos debates sobre a reforma – que deve ser encaminhada ainda este mês ao Legislativo, como proposta de emenda constitucional (PEC). O FPE e o FPM são mecanismos de partilha obrigatória da receita da União com governos estaduais e prefeituras. Por intermédio do FPE, os Estados e o Distrito Federal recebem 21,5% de toda a arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e ainda do Imposto de Renda (IR), tanto de pessoas físicas quanto de empresas. O FPM, por sua vez, garante aos municípios 23,5% da mesma base de cálculo.
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No caso do IPI, além do que vai para os dois fundos, os Estados ainda ficam com mais 10% do imposto, como compensação pela desoneração de exportações de produtos industriais. A junção do IPI com outros tributos sobre faturamento também chegou a constar nos planos do Ministério da Fazenda. Mas já havia sido descartada anteriormente, porque implicaria mudar incentivos fiscais concedidos à indústria.
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Com o IPI fora do escopo da reforma, o ministério achou melhor também não mexer no restante da base do FPE e do FPM, até para reduzir potenciais pontos de divergência com governos subnacionais em torno da proposta, durante a tramitação no Congresso. Fugindo de potenciais conflitos, o governo federal avalia que tem mais chance de concentrar a discussão naquilo que mais lhe interessa: o fim da guerra fiscal entre os Estados e a unificação das legislações e alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), principal tributo recolhido pelos estados.
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Sem mudanças no IPI e no IR, a Contribuição de Intervenção sobre Domínio Econômico (Cide), que recai sobre o setor de combustíveis, deverá ser o único tributo federal partilhado afetado pela reforma. A intenção é incluí-la entre os que serão substituídos pelo futuro Imposto sobre Valor Agregado Federal (IVA-F).
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Além da Cide, estão no grupo que deve dar lugar ao IVA-F mais dois tributos sobre faturamento das empresas: a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e as contribuições aos programas PIS e Pasep, que custeiam as despesas do governo com seguro-desemprego e são fonte de recurso dos financiamentos subsidiados concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O IPI estava inicialmente na mesma lista. Mas saiu, para permanecer como instrumento de política industrial.
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Os Estados e municípios ficam atualmente com 29% da arrecadação da Cide após a incidência da Desvinculação de Receitas da União (DRU), o que dá na prática 23,2%. Esse é um dinheiro à parte, que não passa pelo FPE nem pelo FPM. A expectativa dos governos estaduais e municipais é de que, na proposta de reforma tributária, esse repasse adicional seja mantido, só que de outra forma, quando a Cide for extinta. Mas ainda não está claro como essa compensação será feita, se por intermédio de partilha do IVA-F ou de reforço dos fundos de participação.
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A Cide preocupa menos os governos subnacionais porque envolve volume bem menor de recursos do que o FPE e o FPM. Em 2007, a parcela deles na receita dessa contribuição foi em torno de R$ 1,84 bilhão, dos quais 75% para Estados e 25% para municípios. Já a participação dos dois fundos na arrecadação do IR e do IPI – 45% antes da incidência da DRU – representou R$ 87,2 bilhões. O FPE ficou com R$ 41,7 bilhões e o FPM, com outros R$ 45,5 bilhões, aproximadamente.
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Alvo principal da reforma tributária, o fim da guerra fiscal entre os Estados será consequência da extinção do ICMS sobre vendas interestaduais. Por causa da alíquota interestadual, atualmente o Estado produtor tem direito à maior parcela do imposto ou, pelo menos, a grande parte dele. Isso dá margem a que os governos estaduais ofereçam incentivos fiscais, na forma de isenções ou reduções de ICMS, para atrair ou manter empreendimentos privados, sobretudo industriais.
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No entendimento do Ministério da Fazenda, essa guerra pela instalação de indústrias, no entanto, ficou tão generalizada que deixou de representar vantagem para os Estados e seus efeitos sobre a economia ficaram reduzidos à renúncia de receita. Os incentivos fiscais até podem mudar a localização de uma empresa. Mas não são mais determinantes para a existência de mais ou menos investimentos no país, acredita o ministério. Na visão do governo federal, a guerra fiscal não estimula os investimentos novos também porque os incentivos do ICMS têm sido objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal, gerando insegurança jurídica para as empresas.
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A atual forma de tributação de operações interestaduais ainda atrapalha a desoneração de exportações de produtos primários e semi-elaborados, que depende da devolução do ICMS pago na aquisição de matérias-primas e outros insumos. Quando os insumos vêm de outro Estado, na hora de ressarcir os exportadores, os governos estaduais resistem e adiam a utilização desse crédito tributário, por anos até, sob a desculpa de que não podem devolver um imposto que foi cobrado por outro fisco, na origem.
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Com o fim da alíquota interestadual, o Estado de destino de uma mercadoria produzida em outro ficará com todo o ICMS sobre a venda do produto. Sem a tributação em favor do Estado de origem, a guerra fiscal tal como é hoje acabará, pois não fará mais sentido oferecer incentivos fiscais para a instalação de empresas. O consumo – e não mais a produção – de mercadorias em cada um é que será determinante para a arrecadação do principal tributo estadual. Inclusive compras de insumos serão tributadas em favor do Estado consumidor, facilitando a desoneração de exportações de produtos e primários e semi-elaborados.
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A transição para o novo sistema, no entanto, deverá ser gradual. A expectativa de técnicos que vêm participando das discussões com o governo federal é de que PEC proponha no mínimo seis anos de prazo para a extinção paulatina da tributação em favor do Estado de origem, em caso de vendas interestaduais.
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O governo federal entende que, mesmo perdendo incentivos fiscais, as empresas também ganharão com a reforma do ICMS por causa da uniformização de regras e alíquotas, por produto, em nível nacional. Hoje, um mesmo produto pode ser sujeito a diferentes normas e alíquotas de ICMS, pois cada Estado tem uma legislação própria sobre o imposto.
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